2024年12月23日晚间，中共中心办公厅、国务院办公厅发布《关于加速建设统一开放的交通运输市场的意见》（以下简称“意见”），提出8个领域的改革，其中包罗“稳步推进交通运输领域天然垄断环节改革”。

详细是指，以深入推进政企分开、政资分开、特许谋划、当局监管为紧张内容，加速推进铁路等行业竞争性环节市场化改革，明确天然垄断环节和竞争性环节范围。鼓励和引导社会资源依法依规参与铁路建设运营。促进铁路运输业务谋划主体多元化和适度竞争，支持符合条件的企业自主运营城际铁路和市域（郊）铁路。支持地方控股铁路企业自主选择运营管理模式。

毕竟上，从2005年开始，国家政策就鼓励非公有资源进入铁路领域。民营资源曾多次在高铁项目中进行实验，但至今鲜有成功。

“我以为（意见）对铁路领域投资黑白常大的利好，希望国家不绝出台更多鼓励政策，最关键是落实这些政策。”复星底子办法财产发展团体CEO、杭绍台铁路公司董事长方建宏对南方周末记者说。

作为中国首条民营控股的高铁，2022年1月，杭台高铁（原名“杭绍台铁路”）正式通车运营。在杭台高铁开通前，中国国家铁路团体有限公司（下称“国铁团体”）拥有所有高速铁路的“控股权”和“运营权”。

北京交通大学经济管理学院传授赵坚，曾主持过国家发展改革委底子财产司委托的“社会资源建设运营铁路承担公共服务题目研究”“铁路运营管理有关题目研究”等项目。

他告诉南方周末记者，公路、水运、民航行业已经进行了市场化改革，形成了多个市场主体，但在铁路行业，这些市场主体很难和国铁团体一起，形成统一开放的交通运输市场。

从2005年开始，国家政策就鼓励非公有资源进入铁路领域，但至今鲜有成功。视觉中国/图

螃蟹难吃

在杭台高铁通车之前，中国的“民资入铁”经历了漫长的轨迹。

2005年发布的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》提出，鼓励非公有资源进入包罗铁路在内的垄断行业。自此，“民资入铁”开始了艰巨探索。

间隔绍兴245公里的衢州市，曾建设过浙江省第一条民资入股的铁路项目——衢常铁路。

2005年，衢常铁路的建设方案约定，由民营企业常山川泥公司、原铁道部、浙江省常山县当局三方共同投资建设，常山川泥占股32.5%。

今后，却是常山川泥的步步退出：2006年，浙江铁路团体入股，常山川泥的股份稀释至18.8%；2007年，衢常铁路通车前两个月，常山川泥的股份转让给了中国建材团体，衢常铁路中的民资股份全部退出。

同一时期实验“民资入铁”的，尚有从广东罗定至广西岑溪仅75.42公里的罗岑铁路。

2006年，天津国恒铁路投资建设罗岑铁路，但遭遇了一波三折，建成通车日程从2009年频频推迟，烂尾七年后，天津国恒铁路实验卖掉罗岑铁路，但无人接盘，终极于2017年被当地收回股权，画上“民资入铁”的句号。

民间资源为何大多折戟于此？西南交通大学交通运输与物流学院副传授左大杰向南方周末记者分析，铁路建设周期长、资金需求量大、投资回报时间长，与社会资源投资预期不相匹配。“不是政策力度没给够，而是（目标）不匹配。”

铁路亏损阴影也是让民资忌惮的一个方面。

截至2023年12月31日，国铁团体负债6.13万亿元，较上年同期增长0.33%，总资产9.35万亿元，同比增长1.63%。总资产增幅跑赢总负债，使负债率由2022年的66.38%淘汰到2023年的65.54%。

2024年上半年，国铁团体总负债6.21万亿元，较上年同期增长1.8%。高负债的背后，是中国铁路“筹钱难”题目，引入社会资源成为必需。

但可供民资投资的优质铁路项目并不多。一位曾参与高铁融资的投资人对南方周末记者说，希望由国家发展改革委牵头，将一些更优质的项目作为民营企业投资的示范项目。“好的项目，国铁团体或地方当局本身投了，民营企业怎么办？投资肯定要思量收益率的题目。”

目前，中国大部分高铁都处于亏损状态，少数如京沪高铁，才能实现不错的红利。

京沪高铁（601816.SH）2024年第三季度陈诉表现，前三季度营业收入323.55亿元，同比增长4.77%；归母净利润100.15亿元，同比增长12.35%；扣非净利润100.11亿元，同比增长12.29%。

浙江履历

2013年，国务院发布《关于改革铁路投融资体制 加速推进铁路建设的意见》，提出将城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权和谋划权向地方当局和社会资源开放，并鼓励社会资源投资建设铁路。

两年后，国家发展改革委发布了《关于进一步鼓励和扩大社会资源投资建设铁路的实行意见》，支持社会资源以独资、合资等方式参与铁路建设和运营，并向社会资源开放铁路的所有权和谋划权。

2016年1月，国家发展改革委公布了首批8个社会资源投资铁路示范项目，杭台高铁位列其中。作为首条民资控股的高铁，2017年9月浙江省当局与复星团体牵头的民营资源团结体，签订了杭台高铁PPP项目投资条约。

杭台项目公司由民营资源占股51%，原中国铁路总公司（现国铁团体）占股15％，浙江省交通投资团体代表省当局出资，占股13.6%，绍兴市和台州市分别占股10.2%。

时任杭台高铁筹建协调小组组长焦旭祥表示，控股地位打消了民企“只能出钱、不能决策”的顾虑。

根据项目可研估算，杭台高铁总投资448.9亿元，纳入PPP项目总投资约409亿元。项目资源金约124亿元，资源金以外的288亿元由国开行牵头构成的银团贷款，期限三十年。占股51％的民资团结体需总计投资208.59亿元，拿出资源金62.58亿元。

社会资源承担大头，极大缓解了地方当局财政压力。按照台州市方面测算，建设期四年预估投放进度分别为2.5亿元、3.8亿元、3.8亿元、2.5亿元；如果按照当局传统投资方式计算，剔除占比51%的社会资源后，铁路基金、省交投以及绍台当局按原先股比出资，则台州在四年建设期内，需投入资源金最少为30亿元。

“高铁投资是长周期项目，我们也没有希望立刻红利，在投资初期也有一些预期。”方建宏告诉南方周末记者，杭台高铁开通以来，对沿线旅游财产动员达4%，对就业生齿动员达3%，对GDP动员约2%。“从这些角度来说，杭台高铁的投资、建设、运营应该照旧成功的。”

杭台高铁建设第一次采用了EPC总包模式，即公司受业主委托，对工程建设项目的设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包。2017年12月，中国铁路设计团体有限公司中标了杭绍台铁路EPC工程总承包。

此外，杭台高铁还委托上海铁路局负责运营，并向铁路部门缴纳委托运营管理费。

毕竟上，杭台高铁的推进面临着多方博弈。台州市铁路办人士曾在《杭绍台高铁PPP建设的履历借鉴》一文中总结，“高铁PPP项目推进是铁总、当局、社会资源方之间优点博弈的效果，过程比较艰巨……如在杭绍台高铁项目造价预算上，经过多次博弈谈判，终极工程造价下浮8%。”

方建宏先容，民营资源的优势是器重运营收益，想办法多开车、开好车。比如，杭台高铁因线路与“浙东唐诗之路”高度契合，就打造出了“诗路高铁”，列车车厢外有“乐游长三角 诗路杭绍台”字样，车内座位头枕片、小桌板、行李架等处均作统一标识，同时绘制嵊州、新昌、天台、临海四地标记性景观图案，展现“诗路文旅”特色。

为了吸引客流，杭绍台铁路公司开行了全国首趟高铁疗休养专列、周末高峰车等，还在多个车站创建了高铁旅游服务驿站，开行了旅游直通车、景区巴士，提升高铁出游体验。

他先容，杭台高铁开通以来，2022年运送游客人数700万人次，2023年1800万人次，2024年预计2300万人次，增长非常显着。

杭台高铁是中国首条民营控股的高铁。视觉中国/图

难有发言权

根据国家发展改革委《关于改革完善高铁动车组游客票价政策的通知》和《关于放开部分铁路运输代价的通知》，社会资源投资控股新建铁路客运专线游客票价实行市场调节，由铁路运输企业根据市场供求和竞争状态等因素自主制定。

一位不肯具名的浙江省发展改革委人士告诉南方周末记者，虽然上述规定给高铁项目自主定价打开了政策通道，但像杭台高铁这种区段线路很难独立发挥谋划效益，必须依托于整个铁路网，这就涉及铁路通盘的调度指挥、清算体系，自主定价真正落隧道阻且长，在清算标准上也难有发言权。

“对于铁路来说，必须进入这张大网才有它的优势。为进入大网，杭台高铁委托国铁上海局进行运营管理。从安全运输方面来说，我们认为也更公道。”方建宏告诉南方周末记者。

多位专家及业内受访者均表示，全国铁路一张网，铁路运输管理由国铁团体统一调度指挥、统一清算。民企团结体虽是控股方，但铁路的特别性决定了他们不大概主导话语权。在全国路网的实际调度和运营中，国铁团体会将资源向其独资和控股合资的铁路项目公司倾斜。

浙江省发展规划研究院靳丽芳等人在《浙江省铁路运营现状、题目与对策》一文中提到，浙江省部分存量铁蹊径路与新开通项目之间存在“同通道客流竞争”现象，导致通道线路都“吃不饱”。“如在2015年已通车的金丽温铁路通道上，尚有金温货线、杭台高铁以及杭温铁路等3个同向线路，势必会造身分流。”

文章还提到，从铁路运营资源看，铁蹊径路的委托运输管理费、还本付息以及折旧等资源占比达85%-90%。资源的持续攀升，紧张表如今委托运输管理费的“人工资源”，这部分占委托运输管理费的65%-80%。

民资控股的高铁，理应有更多的市场手段和更低的资源控制。“但委托建设、运营模式的缺点在于不直接控制资源，信息不对称，资源要知道钱花在哪儿。”一位参与过高铁融资的投资人向南方周末记者表明，在铁路行业垄断性背景下，具有施工建设、设备制造等专业优势的民资在项目建设过程中未充分发挥出优势，竞争力和话语权不强。

前述发改委人士说，杭台高铁交由国铁团体及其子公司统一运营后，车票收入先会合于国铁团体，国铁团体再以“线路利用费”等形式给予投资方的项目公司，即对车票收入进行二次分配。为增长收入，需要开行更多列车。

他透露，运行两年多的杭台高铁日开行对数为28.5对，与日开行130对的设计能力相差较大。“加上高昂的建设资源和运营资源，仍需很长时间才能实现红利。”

“如今的开行对数与最初的预期尚有一点点差距。总体来看，离老百姓的出行需求尚有较大差距，他们常常反映一票难求。”方建宏告诉南方周末记者，杭台高铁目前还没有完全发挥出运力，随着客流不绝增长会再增长一些对数。

民资在融资资源上也相对较高。方建宏告诉南方周末记者，在融资渠道上，希望对民营企业能够一视同仁，做到更加公平，“比如杭台高铁的融资资源，比同类国铁团体的控股（高铁项目）高出不少。”

方建宏建议，开放投融管退通道，在融资端鼓励多种方式筹集资金，加速铁路项目的落地。比如，通过REITs（不动产投资信托基金，即将具有持续稳定收益的不动产资产或权益转化为活动性较强的金融产物）发行，盘活原有的存量资产，回流的资金用于新铁路项目投资，形成良性循环。

在回报机制上，杭台高铁采用“利用者付费+当局可行性缺口补贴”模式，当局可行性缺口补贴期限为运营期开始后的前10年。根据合资人之一宏润建设的公告，该项目运营期前十年，当局方面给予的可行性缺口补贴总额为68亿元。

但高额补贴大概导致隐性债务等埋伏题目。2023年11月，国家发展改革委和财政部发布PPP新机制，夸大聚焦利用者付费项目，项目谋划收入能覆盖建设投资和运营资源、具备一定投资回报，“不因采用当局和社会资源合作模式额外新增地方财政未来付出责任”。在新模式下，民企控股建设高铁大概会面临更大压力。

对于复星团体来说，这项探索并不容易。复星底子办法财产发展团体董事长温晓东曾表示：“复星承担着非常大的压力和责任。复星作为民营企业投资轨道交通财产，实际上还在破冰阶段，正在试水，客观地说还没有走到彼岸。”

路在何方

在国家发展改革委于2016年推出首批8个社会资源投资铁路示范项目后，八年中再没有新的示范项目推出。

三门峡至禹州铁路，是首指挥范项目之一。该铁路是三洋铁路三门峡至亳州段中的一段。2023年4月27日，中共亳州市委办公室复兴网友：三洋铁路还处于停工状态……三门峡至禹州段265.5公里，已开工建设，现停工。“目前，该项目业主禹亳铁路公司正在推进项目招商引资工作，待引资成功后首先启动二期项目建设，同步推进三期四期工作。”

另一条示范项目廊涿城际铁路建设也不顺利。2022年12月28日，河北省发改委复兴网友：廊涿城际固安至涿州西段目前正在深化建设方案研究，开工时间等还需视技术经济环境，并充分思量地方当局对项目的出资能力、运营补亏能力等因素，具备建设条件后再行确定。

两年后，保定市人民当局又在人民网“领导留言板”复兴网友，“固安东至涿州段因京雄商高铁建设以及穿越固安天然掩护区等原因，需要进一步稳定线站位，开工时间尚未明确。”

多位受访专家和业内人士同等认为，鼓励和引导“民资入铁”的条件是进一步深化铁路改革，冲破路网和运营垄断。

2024年7月21日，中国共产党第二十届中心委员会第三次全体会议审议通过《中共中心关于进一步全面深化改革、推进中国式当代化的决定》，摆设了未来五年的庞大改革办法。其中提到，铁路行业要进行天然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革，健全监管体制机制。

天然垄断环节的特点是资源麋集型、长周期投资和高度市场准入壁垒，竞争性环节的特点是投资回报快、市场竞争激烈。在铁路行业，前者包罗铁路网络中的底子办法，后者包罗运输服务等。

左大杰对南方周末记者表示，铁路运营是较小规模社会资源可进入的领域，应该是竞争性、可充分放开的。鼓励社会资源投入到已经投产的项目当中来比较符合。“应该把铁路的存量资产进行股份制改造，让社会资源也可以参与其中。”

方建宏则认为，不能把“网”和“运”完全割裂开。从杭台高铁的运营实践来看，社会资源也可以很好地参与到“网”的领域，发挥民营企业在投融资模式上的优势。从“运”的角度，可以充分发挥国企和民企的团结优势，提升“运”的质量。“就是说‘网’和‘运’可以分开，但都要给民营资源更多的时机。”

他建议，在运营环节可以鼓励更加向民营企业开放，“如果时机成熟，我们愿意买车大概租车本身来继承，希望能在运营方面有更多的探索实践。”

“大多数民营资源对铁路的运输管理体制、建设运营机制不了解，贸然进入，会进退两难。”在赵坚看来，“民资入铁”不可操之过急，相比于杭台高铁这样投资高、对路网依赖性强的干线铁路，民营资源最好先从支线或通勤铁路开始，与城市轨道交通接洽起来便于进行房地产开发。

城际铁路可以不融入干线铁路网，在运营上有更多自主权，这方面广东已经有所探索。

2020年11月30日，广清城际（广州-清远）、广州东环城际（花都-白云机场）铁路开通。这两条铁路由广州地铁运营，是国内首批非国铁团体运营的铁路。此前，国铁团体下属的各个铁路局，掌握着全国所有客运铁蹊径的运营权，包罗那些控股权属于地方当局的铁路。

2013年，国务院新一轮机构改革对铁道部实行政企分开，拆分铁道部，其中企业职能被剥离出来，创建了中国铁路总公司（后改制为国铁团体）。国铁团体下设18个铁路局团体公司。

在职能上，国铁团体负责铁路运输统一调度指挥，统筹安排路网性运力资源配置，以及铁路行业运输收入清算和收入进款管理。18个铁路局分别负责各自地区的铁路运输使命。

赵坚说，目前铁路运输由国铁团体统一调度、统一清算管理，18个铁路局不能直接从市场得到收入，只能得到国铁团体的清算收入。铁路局没有投资和财产处置的权利，也没有多运货的鼓励，企业的主动性和活力受损，乃至造成铁路运力资源浪费、管理效率低下。

他建议，国铁团体总部可转变为控股公司，紧张负责资源管理。18个铁路局重组为北方、中部、南方三大地区铁路公司，各自尊责地区内的统一调度指挥，能够大幅度提高货运的时效性，并能直接从市场中得到收入；可以自主定价，可以对外融资进行一定规模的项目建设，自主处置管内支线资产，引入社会和民营资源。

“大量支线的建设权、运营权就可以卖给民营企业或社会资源。由于支线的运营里程短，速度目标值可以降低，社会资源降低技术标准也不会影响运输安全，运营维护资源也更低。”

南方周末记者 赵继林 南方周末练习生 林洪升

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