（本文作者张奥平，新质未来研究院院长）

12月9日，中共中心政治局召开会议，分析研究2025年经济工作。

按惯例，4、7、12月政治局会议是中心对下阶段经济运行定调，以及宏观、产业等政策举行调解引导的窗口，是经济工作的风向标，对下阶段经济走势有着决定性的影响。

往未来看，外部环境复杂严峻不确定性上升，内部自9月26日政治局会议摆设一揽子增量政策后，内需止跌回稳的能量不绝积贮，但经济运行仍呈分化态势。

从价格指标来看，供强需弱，长期通缩压力仍存。代表上游价格的PPI（工业生产者出厂价格）10月、11月同比分别为-2.9%、-2.5%，前三季度同比-2.0%；代表下游价格的CPI（住民消费价格）10月、11月同比分别为0.3%、0.2%，前三季度同比0.3%。经济长期处于低价环境中，政府、企业、住民部门收入及支出预期则会受到压抑。

决议层如何定调明年经济工作，推动经济运行连续好转，此次政治局会议所开释的政策信号尤为告急。

一、明年经济工作总基调：稳中求进，实验更加积极有为的宏观政策，稳住楼市股市，防范化解外部打击

起首，在经济形势判定部分，对今年经济工作充分肯定，结果讲足。会议以为，“经济运行总体安稳、稳中有进，我国经济实力、科技实力、综合国力连续增强。新质生产力稳步发展，改革开放连续深化，重点范畴风险化解有序有效，民生保障踏实有力，全年经济社会发展重要目标任务将顺利完成”。

笔者以为，统筹好发展和安全，对内稳住楼市股市，对外防范外部打击将是贯穿2025年的重点经济工作目标。

别的，相较于7月30日及9月26日政治局会议，对宏观政策目标的提法更为积极有力，夸大“实验更加积极有为的宏观政策”。7月30日政治局会议为“加大宏观调控力度”，9月26日政治局会议为“加大财政货币政策逆周期调节力度”。

后文宏观政策工作摆设部分进一步指出，“实验更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策，充实美满政策工具箱，加强超通例逆周期调节，打好政策“组合拳”，提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性”。

此中，“适度宽松的货币政策”前次提出为举世金融危机后的2009年、2010年，2011年至2024年皆为“稳健的货币政策”。“更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策”的组合则为汗青首次。

“加强超通例逆周期调节”同为汗青首次提出。2023年12月8日政治局会议在宏观政策部分指出，“强化宏观政策逆周期和跨周期调节，继承实验积极的财政政策和稳健的货币政策”。

关于政策逆周期调节，重点是应对短期经济波动，实现充分就业，维持物价稳定等。关于政策跨周期调节，2020年7月30日政治局会议首次提出，“美满宏观调控跨周期设计和调节，实现稳增长和防风险长期均衡”。

二、宏观政策：财政更加积极，货币适度宽松，超通例逆周期调节

1、财政政策：实验更加积极的财政政策

在财政政策部分，会议指出“实验更加积极的财政政策”，以及对宏观政策总体要求为，“充实美满政策工具箱，加强超通例逆周期调节，打好政策‘组合拳’，提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性”。

笔者预计，2025年财政政策更加积极，加强超通例逆周期调节的着力点为提升中心赤字率，扩大超长期特殊国债及地方政府专项债发行规模等。

11月天下人大常委会办公厅消息发布会上，财政部部长蓝佛安明确了明年财政政策加力方向：

一是“积极利用可提升的赤字空间”。笔者预计，明年赤字率将由今年的3%提升至3.5%-4%（按我国目前经济体量，1%赤字率约为1.3-1.4万亿）。

二是“扩大专项债券发行规模，拓宽投向范畴，提高用作资本金的比例”。笔者预计，明年新增专项债规模将由今年的3.9万亿提升至4.5万亿以上。专项债券支持回收闲置存量土地、新增土地储备，以及收购存量商品房用作保障性住房方面将加快落地。

三是“继承发行超长期特殊国债，支持国家庞大战略和重点范畴安全能力建设”以及“加鼎力大举度支持大规模设备更新，扩大消费品以旧换新的品种和规模”。笔者预计，支持“两重”建设及“两新”工作的超长期特殊国债资金将由今年的1万亿提升至2万亿左右。

四是“发行特殊国债增补国有大型商业银行核心一级资本”，笔者预计，用于国有银行注资的特殊国债规模在1万亿左右。

别的，自11月十四届天下人大常委会第十二次会议审议通过新一轮12万亿一揽子化债办法以来，财政政策的思路作出了根本转变，从“化债中发展”转向“发展中化债”。

笔者以为，相较于化存量（即化解存量债务），市场更应关注财政政策扩增量（即增长新的支出）的方向，因扩增量方向将有大量政策及资金资源倾斜，更具布局性市场机遇。

从财政扩增量方向来看，现已明确明年的重点有：“两重”建设及“两新”工作。

（1）“两重”建设：新型城镇化（农业转移人口市民化、高标准农田建设、都会更新、地下管网建设等）

10月8日，国新办消息发布会上，发改委主任郑栅洁在明确下阶段“进一步扩大内需”工作中投资方面重点指出，“提前谋划并下达明年部分‘两重’建设项目清单和中心预算内投资计划。经过梳理，续建基础设施、农业转移人口市民化、高标准农田建设、地下管网建设、都会更新等范畴增量资金需求较大。明年要继承发行超长期特殊国债并优化投向，加力支持‘两重’建设。我们将在年内提前下达明年1000亿元中心预算内投资计划和1000亿元‘两重’建设项目清单，支持地方加快开展前期工作、先行开工实验。同时与此相关的一项告急工作就是加快推动以人为本的新型城镇化建设”。

此中有以下三大重点：

一是年内提前下达明年两个1000亿项目清单和投资计划支持“两重”建设；

二是明年超长期特殊国债将加力支持“两重”建设，笔者预计规模仍在万亿级；

三是“两重”建设重点方向是加快推动以人为本的新型城镇化，及续建基础设施、农业转移人口市民化、高标准农田建设、地下管网建设、都会更新等。

从“两重”建设重点方向来看，以人为本的新型城镇化则是重中之重，此中包罗了农业转移人口市民化、地下管网建设及都会更新等工作。

为落实二十届三中全会对“健全推进新型城镇化体制机制”的改革摆设，7月28日国务院印发了《深入实验以人为本的新型城镇化战略五年举措计划》（以下简称《举措计划》）。

《举措计划》作为未来5年推进新型城镇化的纲领性文件，明确了下阶段四大举措，分别为：实验新一轮农业转移人口市民化举措、实验潜力地域城镇化程度提升举措、实验当代化都市圈培养举措、实验都会更新和安全韧性提升举措。发布会中所提出的农业转移人口市民化、地下管网建设、都会更新等支持方向皆包罗此中。

在10月8日发布会答记者问环节，围绕都会更新，发改委副主任刘苏社进一步明确以下三大重点：

一是地下管网建设改造5年4万亿投资空间。发改委副主任刘苏社指出，“以都会告急的“里子工程”地下管网建设改造为例，有关方面预计在未来五年必要改造的都会燃气、供排水、供热等各类管网总量快要60万公里，投资总需求约4万亿”。

二是都会更新中除地下管网建设外，还包括老旧居住区宜居改造、城中村综合改造、都会交通设施安全改造等工程建设。发改委副主任刘苏社指出，“优先推进涉及庞大公共安全和告急民生保障的都会地下管网安全提升、老旧居住区宜居改造、城中村综合改造、都会交通设施安全改造等工程建设”。

10月17日，国新办消息发布会上，住建部部长倪虹提出，“通过货币化安置等方式，新增实验100万套城中村改造和危旧房改造”。11月，住房城乡建设部、财政部团结印发关照，明确“扩大城中村改造政策支持范围，从最初的35个超大特多数会和城区常住人口300万以上的多数会，扩围至近300个地级及以上都会”。

三是两个1000亿中优先支持都会更新项目，2025年将继承加鼎力大举度。发改委副主任刘苏社指出，“在提前下达明年部分‘两重’建设项目清单和中心预算内投资计划当中，优先支持一批都会更新重点项目”“以后几年，都会更新仍是政府投资的支持重点，2025年也将继承加鼎力大举度”。

围绕新型城镇化中的农业转移人口市民化，发改委副主任郑备在答记者问环节进一步明确超长期特殊国债支持的重点是教诲（平常高中建设）与医疗（医院病房改造）。

发改委副主任郑备指出，“针对农业转移人口最关心的教诲、医疗等问题，加大超长期特殊国债对人口集中流入都会平常高中建设、医院病房改造等项目的支持力度”。

别的，长期来看，新型城镇化未来5年将拉动近4万亿投资及8000亿消费需求。

11月19日，国家发改委11月份消息发布会上，发改委政策研究室副主任李超在展望2025年市场空间部分指出，“从市场空间看，我国超大规模市场上风明显，另有巨大的市场需求有待开释。以新型城镇化建设为例，我国的整体城镇化率另有很大提升空间，据测算，城镇化率每提高一个百分点，可以拉动万亿规模的新增投资需求和2000多亿的消费需求”。

在《举措计划》的总目标部分中明确，“经过5年的积极,农业转移人口落户都会渠道进一步畅通...常住人口城镇化率提升至接近70%”。2023年我国常住人口城镇化率为66.16%，故未来5年城镇化率有3.8%左右的提升空间。简朴测算，未来5年有近4万亿投资及8000亿消费需求。

12月7日，人民日报发文指出，“国家发展改革委团结有关部门，按照自上而下的原则，对项目举行严格筛选...制止目前，用于‘两重’建设的7000亿元超长期特殊国债已分三批全部安排到项目，另安排3000亿元用于加力支持‘两新’工作，至此，全年1万亿元超长期特殊国债已全部安排完毕”。

以及“‘两重’建设重点支持了长江沿线铁路、干线公路、机场建设，西部陆海新通道建设，东北黑土地高标准农田建设，‘三北’工程建设，农业转移人口市民化公共服务体系建设，高等教诲提质升级等范畴建设”。

笔者发起，市场主体并非要跨行业做“两重”建设相关项目，而是需思考企业所生产的产物与服务如何与其相联合，因此中蕴含着确定性的市场增量需求，及政策资源。

（2）“两新”工作：7个重点范畴设备更新与3大类重点消费品以旧换新，明年将继承加大支持力度、扩大支持范围

10月8日，国新办消息发布会上，发改委主任郑栅洁在明确下阶段“进一步扩大内需”工作中消费方面重点指出，“联合‘两新’推动大宗商品消费连续扩大。大规模设备更新和消费品以旧换新工作，不仅有利于开释需求潜力，更有利于促进节能降碳、推动全面绿色转型”。

10月14日，国新办消息发布会上，工信部副部长王江平指出，“为了推动电动自行车以旧换新工作，我们订定实验电动自行车锂电池、充电器、电气安全等强制性国家标准，分两批发布31家符合规范条件的电动自行车企业名单”。

11月19日，国家发改委11月份消息发布会上，发改委政策研究室副主任李超在展望2025年市场空间部分指出，“‘两新’工作开展以来，国家发展改革委加强统筹协调，制止目前，已经推动各方面出台实验细则近300项，连续发挥超长期特殊国债资金引导带动作用”。

在消费品换新方面，1500亿超长期特殊国债重点支持方向为汽车、家电、家居。

李超副主任指出，“消费品以旧换新包括汽车、家电、家居等3大类重点产物，我们推动各地用好1500亿元超长期特殊国债资金，实着实在地支持消费者对更优质、更智能、更环保产物的需求”。

在设备更新方面，1500亿元超长期特殊国债聚焦于工业、农业、构筑、教诲、交通、文旅、医疗等7个重点范畴。

李超副主任指出，“设备更新政策聚焦工业、农业、构筑、教诲、交通、文旅、医疗等7个重点范畴，拿出1500亿元超长期特殊国债资金直接安排到项目，同时在能耗、污染物排放等方面发布112项标准，支持企业开展工艺更新、数字赋能、绿色转型，促进产业向“新”向“绿”发展，有力推动传统产业转型升级”。

在下一步政策安排方面，将继承加大支持力度、扩大支持范围。

李超副主任指出，“我们将研究提出未来继承加大支持力度、扩大支持范围的政策办法，待推行相关程序后适时公开发布”。

笔者以为，“两新”工作仍将是明年扩大内需，促进企业投资及住民消费的重点经济工作。市场主体需关注政策支持及标准倒逼的方向。

2、货币政策：适度宽松的货币政策

在货币政策部分，会议指出实验“适度宽松的货币政策”。

12月2日，2024中国金融学会学术年会暨中国金融论坛年会上，中国人民银行行长潘功胜指出，“明年，中国人民银行将继承对峙支持性的货币政策立场和政策取向，综合运用多种货币政策工具，加大逆周期调控力度，保持活动性合理充裕，降低企业和住民综合融资资本。发挥好布局性货币政策工具作用，重点加强对科技创新、绿色金融、消费金融等范畴的支持力度，促进房地产市场和资本市场安稳发展”。

笔者预计，明年货币政策将进一步宽松。全年降准3次左右，重点配合新一轮化债工作；全年降息3次左右，旨在稳增长，抗通缩，稳住楼市股市；布局性货币政策重点支持方向为科技、绿色、消费等。

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